דברי נגידת בנק ישראל ב"וועידה הכלכלית הלאומית" של עיתון "כלכליסט"
נגידת בנק ישראל נשאה היום דברים ב"וועידה הכלכלית הלאומית" של עיתון "כלכליסט". להלן נאומה.
בוקר טוב לכולם,
מזה כשבוע אנחנו נמצאים בהפסקת אש, לאחר עימות צבאי ארוך, שהציב בפני הנהגת המדינה אתגרים רבים הדורשים קבלת החלטות אמיצות. מבצע צוק איתן הביא לפגיעה כלכלית המורגשת, בין היתר, על ידי בעלי עסקים קטנים, יצואנים, ושכירים; המשימה הניצבת בפני המנהיגות הכלכלית היא להתמודד עם האתגרים והסיכונים העומדים בפני המשק ולפעול למיצוי הסיכויים לצמיחה מכלילה – צמיחה ממנה ייהנו כל אזרחי המדינה.
תקופות מאתגרות כאלו הן גם הזדמנות להעריך מחדש החלטות קודמות. אנו עומדים בפני הכרעות בתקציב המדינה לשנת 2015, ועלינו לקבל אותן באחריות המתבקשת לאור הנסיבות. לפני שאציג את המלצותיי לתקציב המדינה, אתחיל ברשותכם בסקירה קצרה של המציאות הכלכלית בפניה אנו ניצבים.
המשק הישראלי מושפע מאד מההתפתחויות בכלכלה העולמית ולכן, עם תחילתו של משבר החובות האירופי באמצע שנת 2011, החלה גם אצלנו ירידה בקצב הצמיחה. בזכות התמיכה של המדיניות המוניטרית, שבאה לידי ביטוי בהפחתות ריבית ורכישות מטבע חוץ, הירידה בצמיחה הייתה מתונה יחסית; ירדנו לקצב של כ-3 אחוזים בשנה, גבוה מזה שבמרבית המדינות המפותחות. כך, למרות הירידה בקצב הצמיחה, ראינו, עד לאחרונה, בשוק העבודה המשך ירידה בשיעור האבטלה ועלייה בשיעור התעסוקה, גם זאת, בניגוד למרבית המדינות המפותחות.
מאז תחילת השנה מסתמנת האטה נוספת של הצמיחה, וגם האירועים הביטחוניים צפויים להשתקף בעוד האטה ברבעון השלישי. הניסיון מאירועים ביטחוניים קודמים מלמד שעיקר ההשפעה היא זמנית, ולאחר סיום הלחימה המשק מתאושש במהירות. זאת למעט ענף התיירות, שבדרך כלל חוזר לרמות הפעילות שקדמו ללחימה רק לאחר כשנה.
על רקע סביבת הצמיחה המתונה, הוועדה המוניטרית של בנק ישראל ראתה לנכון לנקוט במדיניות שתעניק למשק תמיכה נוספת בשעה זו, ועל כן הפחיתה את הריבית פעמיים, חודש אחר חודש. אחת התוצאות של הפחתת הריבית היא הפיחות שראינו בשבועות האחרונים, המקל על הענפים החשופים לתחרות מהעולם להתמודד בסביבה של ביקוש עולמי מדשדש, ובכך מונע העברת קווי ייצור לחו"ל, סגירת מפעלים ופיטורי עובדים. מדיניות הריבית איננה פועלת בחלל ריק, ויש לה השלכות גם על הביקוש לדיור. אולם, הפתרון היסודי לבעיית הדיור חייב לבוא מכיוון של הגדלת ההיצע. בהקשר זה, הירידה בהתחלות הבנייה שראינו בחודשים האחרונים מטרידה במיוחד.
דיוני התקציב לשנת 2015 מעמידים בפנינו אתגרים לא פשוטים. אנחנו חייבים לגשת אל החלטות התקציב מתוך התחשבות בצרכי השעה, אך באותה נשימה עלינו לגלות אחריות ולהתחשב בתוצאות של החלטות אלו לאורך זמן. ההחלטות שהממשלה צריכה לקבל הן על היקף ההוצאה, סדרי העדיפויות בחלוקת ההוצאה, והיקף ההכנסות הנדרש. הפער בין ההכנסות להוצאות הוא הגירעון של הממשלה.
אז היכן אנו עומדים? הגירעון המבני, זה שאינו תלוי בזעזועים חד פעמיים או מחזוריים העוברים על המשק, הוא מהגבוהים ב-OECD כבר כיום. לאחר פריצת מסגרת הגירעון לשנת 2012, התחייבה הממשלה לתוואי גירעון חדש, גבוה מזה שתוכנן קודם לכן. על פי תוואי זה, יעד הגירעון לשנת 2015 הוא 2.5% מהתוצר. ואולם, עוד לפני התממשות הזעזועים העוברים על המשק בעת האחרונה--ההאטה הנוספת בצמיחה ומבצע צוק איתן והעליה בהוצאות הביטחון--לאור החלטות הממשלה שכללו בין השאר את תכנית מע"מ אפס על דירות וביטול העלאת המס בתחילת 2014, כבר הסתמן שהגירעון המבני יעלה לסביבה של 3%, שמשמעותה עליה ביחס החוב לתוצר של ישראל.
יש הטוענים שצרכי השעה מחייבים את הגדלת הגירעון על מנת לתמוך בפעילות במשק מעבר לתמיכתה של המדיניות המוניטרית המאוד מרחיבה. להערכתי, ניתן להצדיק עליה מסוימת בגירעון לעומת זה המתוכנן בשל הצורך לכיסוי הוצאות הלחימה במבצע צוק איתן, שהן חד פעמיות באופיין, ולנוכח ההאטה המסתמנת בצמיחה הפועלת להגדלת הגירעון דרך הירידה בתקבולי המיסים. ואולם, סטייה מעבר לכך, כלומר גירעון שיעלה על 3 אחוזי תוצר, הרבה מעבר למה שכרוך במייצבים האוטומטיים, תהווה איתות ברור לנסיגה מהמחויבות לשמירה על משמעת פיסקאלית, וכרוכה בהגדלה של הסיכון לאובדן אמינות.
גירעון כזה, לא רק שלא יאפשר להמשיך להפחית את יחס החוב לתוצר, אלא אף יגדיל אותו – ויביא בעתיד לגידול בתשלומי הריבית של המשק (שבשנה שעברה למשל, הגיעו ל-38 מיליארד שקלים)--ויקטינו את התקציב העומד לרשות מערכות החינוך, הבריאות, הרווחה ושאר סעיפי התקציב, ויאלץ את כולנו לממן אותם, בסופו של דבר, באמצעות העלאת מסים חדה בעתיד.
הקיץ קיבלנו תזכורת כואבת לכך שהמשק הישראלי חשוף לזעזועים, בנוסף על הזעזועים הגלובליים אליהם חשופים יתר המשקים. הלחימה בדרום נפסקה לפני כשבוע, ומוקדם עדיין להעריך את מכלול השפעותיה על הכלכלה ועל התקציב ועל המשק. ואולם, ניסיון העבר מלמד אותנו כי היכולת להתמודד עם זעזועים כאלה תלויה בהתנהלות שלנו בעת שיגרה. העובדה שהשווקים הפיננסיים ממשיכים להביע אמון במשק הישראלי, ויכולתו של המשק להכיל את העלויות של המבצע, הן תוצאה של התנהגות אחראית של הממשלה בשנתיים האחרונות, אשר תרמה לחוסן הכלכלי.
אנחנו יודעים איך זה נראה במציאות כשזעזוע פוקד את המשק לאחר תקופה של התנהלות תקציבית לא אחראית: חשנו זאת על בשרנו בשנים 2002-2003, כאשר השילוב של זעזוע בטחוני עם התמתנות
בצמיחה העולמית הביאו למיתון ולחשש מפגיעה ביציבות הפיננסית. נאלצנו אז לקצץ בחדות את התקציב באופן שהעמיק את המיתון ופגע בתקציבים האזרחיים. לעומת זאת, ההתנהלות האחראית בשנים שלפני המשבר העולמי הנוכחי, שהביאה לירידה מתמשכת בגירעון המבני ובנטל החוב, הייתה אחד הגורמים העיקריים לכך שפגיעת המשבר במשק הישראלי הייתה מינימלית: יכולנו לאפשר לגירעון המחזורי לגדול, מבלי שחווינו עלייה ניכרת בעלות המימון של הגירעון או אובדן אמון של השווקים הפיננסיים.
חריגה מייעד הגירעון אל מעבר ל-3 אחוזים תחשוף את המשק לסיכון משמעותי ולכן עלולה לפגוע במשק, כלומר, באזרחים, בכל אחד ואחת מאתנו.
מבצע צוק איתן חידד גם את דילמות התקציב שקשורות בגודל העוגה ובחלוקתה:
הייתי מאוד רוצה לעמוד פה היום ולומר לכם שהממשלה יכולה לעשות גם, וגם, וגם ועכשיו. שאפשר גם להסתפק בהכנסות הצפויות כדי לתקצב את כל צרכי הביטחון באופן שיאפשר להבטיח מענה הולם לכל האיומים, וגם להימנע מקיצוץ תקציבי החינוך, הבריאות והרווחה.
הייתי מאוד רוצה לומר לכם שממשלת ישראל תוכל כבר בשנה הקרובה להגדיל את תקציב החינוך ולהבטיח יום לימודים ארוך, צהרונים, חינוך טכנולוגי, השכלה גבוהה משובחת עם מחקרcutting edge בכל התחומים, וגם לתת למערכת הבריאות מספיק כדי שנוכל להשאיר במערכת הציבורית את טובי הרופאים ולקצר את התורים, וגם לסלול כבישים ומסילות רכבת שיקרבו את הפריפריה למרכז, ולאפשר לנו סוף סוף תחבורה ציבורית הולמת.
הייתי רוצה לומר שלא רק צריך, אלא שגם אפשר, להקל כבר עכשיו על העוני של אלה שאינם יכולים לעזור לעצמם, וגם להגדיל את מענק העבודה כדי לתמוך באלה שעובדים קשה ובכל זאת נותרים מאחור.
הייתי רוצה להבטיח שנוכל להרחיב את התמיכות במחקר ופיתוח, ובשאר מנועי הצמיחה של המשק, שיאפשרו למצות את היתרונות היחסיים שלנו ולהפיק את המקסימום מהחדשנות והיצירתיות הישראלית, ששמה הולך לפניה בתעשיות המתקדמות ביותר בעולם.
ויותר מכל, הייתי רוצה לומר לכם שניתן לבצע את כל אותן תוספות ראויות לתקציב מבלי שאף אחד מאתנו ישלם על כך. לא אנחנו, וגם לא הילדים שלנו, ושלמרות שלא נעלה מיסים ולא נבטל פטורים, נוכל לשמור על המשק מפני זעזועים בלתי צפויים, כדי שאם ניקלע שוב לסופה, מקומית או עולמית, כזו שבה כל הספינות שמסביבנו מיטלטלות, נוכל שוב לנווט את ספינת המשק הישראלי לחוף מבטחים, בזכות האמינות שצברנו והמדיניות האחראית שהובלנו, כמו בסערה הקודמת.
אבל ברור לכם שלחשוב שניתן לעשות כל זאת כאן ועכשיו זו אשליה.
חובתי, להציג לממשלה ולציבור את ניתוח המציאות כפי שהיא, ולהציע לממשלה מדיניות תקציב אחראית ושקולה המסמנת אופק של צמיחה כלכלית.
אל תבינו אותי לא נכון – ההחלטות שעומדות בפני הממשלה הן קשות, והאתגר שעמו צריכים להתמודד שר האוצר וראש הממשלה איננו פשוט. על הממשלה להחליט על מתווה לתקציב הביטחון, באופן שייתן מענה לתרחישי הייחוס, ייקח בחשבון את הצורך להתייעל, ויביא לידי ביטוי מידה מושכלת של ניהול סיכונים.
על הממשלה לתת פתרון להוצאה אזרחית מאוד נמוכה בהשוואה בינלאומית, שמקשה על מתן מענה הולם לאתגר הכלכלי והחברתי המרכזי של צמצום הפערים בחברה הישראלית. הוצאה אזרחית נמוכה, משמעותה הקצאת משאבים מועטים מידי לתמיכה בצמיחה שתגיע לכל חלקי האוכלוסייה. תהליך צמצומה של ההוצאה האזרחית לרמה הנמוכה ביותר ב-OECD הביא אותנו לנקודה בה אנחנו מתקשים לספק את השירותים הציבוריים באופן שיאפשר לנו להתמודד עם האתגרים החברתיים שבפנינו. לכן נדרשת הגדלה מושכלת ואחראית של התקציב. עלינו להשכיל לחלק את המשאבים בין הצרכים של הטווח הקצר, לבין הגורמים שיסייעו להגדיל את הרווחה בטווח הארוך, ועלינו לבחון איזה פטורים ממס רצוי לבטל ואילו מיסים כן אפשר להגדיל.
להוצאה האזרחית יש תומכים רבים. כולנו רוצים להידמות למדינות המובילות בעולם: אנחנו רוצים חינוך שיחזיר אותנו לראש טבלאות מבחני ההשוואה הבינלאומיים, בריאות שנוכל להמשיך להתגאות בה, תחבורה ציבורית ומערכת כבישים כמו באירופה, מוסדות אקדמיים כמו באמריקה, ורווחה כמו בסקנדינביה. מצד שני, גם למיסים נמוכים, כידוע, תמיכה רבה בציבור ובקרב קובעי המדיניות. אבל התוצאה של משאלות לב סותרות אלו הנה גירעון גבוה. עלינו להכיר בעלות של הבחירות הכלכליות שאנו עושים, וכנגידת בנק ישראל חובה עלי להתריע מפני התפתחות של גירעונות חריגים, העלולים לסכן את החוסן הכלכלי של כולנו.
החברה בישראל הפגינה חוסן וסולידאריות מרשימים במבצע צוק איתן. חוסננו כחברה וכמדינה מותנה ותלוי גם ביכולתנו להתגייס למאבק הכלכלי והחברתי כדי לקדם צמיחה בת קיימא ומכלילה שתוביל לחברה הוגנת יותר.
אני מאמינה ויודעת, שיש בנו את מה שנדרש כדי לייצר זאת תוך שמירה על ביטחוננו: עלינו לאפשר ליצירתיות ולחדשנות שלנו לבוא לידי ביטויה המלא; להשקיע במנועי הצמיחה, להשכיל ליצר את הסביבה העסקית התומכת, תוך הפחתת הבירוקרטיה ואימוץ רגולציה חכמה; לקדם בנחישות רשימה של רפורמות מבניות שיתמכו במיצוי הפוטנציאל של המשק, למשל במשק החשמל, בנמלים, בכל הקשור לייעול השירות הציבורי. עלינו לנצל בתבונה את משאבי הטבע שגילינו לאחרונה, למשל בכך שנחבר בהקדם את התעשיות עתירות האנרגיה לצנרת הגז; עלינו לחנך ולהכשיר את כוח האדם, מכל מגזרי האוכלוסייה, ולהבטיח תשתיות ברמה גבוהה;
אנחנו חייבים להבין שאין מי שיממן את השגת היעדים האלו במקומנו—כי האחריות והחובה למימוש היעדים מוטלת רק עלינו.
אם ננווט את הספינה שלנו כך שנהיה עמידים ויציבים בפני סערות וזעזועים, תוך שיתוף פעולה פורה והדוק בין כל הקברניטים של הספינה - יחד נוכל להוביל את המשק לצמיחה, ולבסס את חוסן הכלכלי והחברתי שלנו.
