מחקר חדש בבנק ישראל: הקצאת שעות העבודה של כוחות ההוראה בחינוך היסודי 2009-2001
• מספר שעות העבודה השבועיות של כוחות ההוראה שהוקצו לכיתה בחינוך היסודי בתקופה 2009-2001 עמד בממוצע על כ-55 (שקול לכשתי משרות מלאות של מורים), והיה יציב במהלכה.
הקצאת משאבים למערכת החינוך בהיקף ראוי היא הכרחית כדי להביא את תלמידיה להישגים לימודיים וחינוכיים ראויים, ולאלו השפעה ניכרת על מעמדו החברתי-כלכלי של הפרט. הפערים הניכרים בהישגים הלימודיים בישראל (שהם גדולים גם בהשוואה בין-לאומית), לפי זרמי החינוך והרקע החברתי-כלכלי של התלמידים, מעלים את חשיבות הניתוח של הקצאת המשאבים במערכת החינוך ושל מדיניות ההעדפה המתקנת הנקוטה.
במחקר שנערך על ידי נעם זוסמן ושי צור מחטיבת המחקר בבנק ישראל ונחום בלס ממרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל מתוארת ומנותחת הקצאת שעות העבודה של כוחות ההוראה לבתי ספר בחינוך היסודי בשנות הלימודים 2000/2001 (תשס"א) עד 2008/2009 (תשס"ט). זאת תוך הבחנה בין זרמי החינוך ומאפיינים חברתיים-כלכליים של התלמידים. כן מבדיל המחקר בין מקורות מימון השעות: שעות תקן, שהן ליבת השעות המוקצות על ידי משרד החינוך; שעות שלא בתקן, המוקצות על ידי משרד החינוך ומשרדי ממשלה אחרים; שעות ממקורות אחרים (רשויות מקומיות, עמותות והורים). המחקר התבסס על מדגם שנתי גדול של בתי ספר שבהם משרד החינוך עורך בקרה מינהלית מדי שנה בשנה ("בקרת התקן").
מהמחקר עולה כי ממוצע שעות העבודה השבועיות של כוחות ההוראה שהוקצו לכיתה עמד בתקופה הנחקרת על כ-55 (השקול לכשתי משרות מלאות של מורים) והיה פחות או יותר יציב במהלכה. לעומת זאת מספר השעות לתלמיד ירד במקצת. יש לציין כי קצב עלייתה של ההוצאה הכספית לתלמיד בישראל בתקופה הנחקרת היה איטי הרבה יותר מן הממוצע במדינות OECD.
לאורך כל התקופה התקיימו פערים ניכרים במספר השעות לכיתה, ובמיוחד לתלמיד, בין זרמי החינוך. המדרג של הקצאת השעות, בסדר יורד, היה בדרך כלל (איור 1): בממלכתי-דתי והרבה פחות בממלכתי-עברי, בבדואי ובערבי (כולל הדרוזי) ; זאת אף על פי שהתלמידים בחינוך הלא-יהודי הם מרקע חברתי-כלכלי חלש הרבה יותר מעמיתיהם בחינוך העברי. לאחר יישום "דוח שושני", בשנת הלימודים 2003/2004, עלה במידה ניכרת מספר שעות העבודה השבועיות של כוחות ההוראה שהועמדו לרשות כיתה ותלמיד בחינוך הלא-יהודי (איור 2), בזכות המעבר מתקצוב לכיתה לתקצוב לפי תלמיד – שכן הכיתות בחינוך הלא-יהודי גדולות יותר – והתחשבות רבה יותר ברקע החברתי-כלכלי של התלמידים.
ככל שהרקע החברתי-כלכלי של התלמידים חלש יותר כך הם זכו ליותר שעות בתוך כל זרם חינוכי (איור 3). מדיניות ההעדפה המתקנת התרחבה מאז יישום "דוח שושני", אך ככל הנראה הצטמצמה לאחר המעבר לשיטת התקצוב של תקן משולב, עם יישום "דוח שטראוס" בשנת הלימודים 2007/2008 (איור 4); זאת בשל הבטחת מינימום שעות לכיתה ומסיבות נוספות, שהותירו מעט מאוד שעות לחלוקה לפי הרקע החברתי-כלכלי של התלמידים.
שעות התקן של משרד החינוך היוו למעלה מ-83 אחוזים מסך השעות שניתנו לבתי הספר. העדפה ברורה בהקצאתן נרשמה לטובת תלמידי החינוך הממלכתי-דתי ותלמידים מרקע חלש בתוך כל זרם חינוכי. מספר שעות התקן היה בדרך כלל יציב במהלך התקופה הנחקרת. בעקבות יישום "דוח שושני" ירד במקצת מספר השעות השבועיות לכיתה ולתלמיד בחינוך הממלכתי-דתי ועלה עלייה של ממש בקרב תלמידים מרקע חלש, שרבים מהם לומדים בחינוך הלא-יהודי. חלקן של השעות שלא בתקן (למשל של בנות שירות לאומי והשעות במסגרת תוכנית חומש במגזר הערבי), הגיע לכ-7 אחוזים, תוך יציבות על פני זמן. נהנו מהן בעיקר תלמידי החינוך הממלכתי-דתי, בזכות בנות השירות הלאומי, פיצול לכיתות נפרדות לבנים ולבנות ועוד.
השעות ממקורות חוץ-ממשלתיים – רשויות מקומיות, עמותות והורים – עמדו בממוצע בתקופה הנחקרת על כ-10 אחוזים מסך השעות, ובחינוך הלא-יהודי הן היו זניחות. במרוצת השנים נרשמה תוספת במספרן בחינוך הממלכתי-דתי, שקיזזה ולמעלה מכך את הירידה של מספר שעות התקן שהוענקו להם.
יוצא אפוא, שחלוקת השעות שלא בתקן ואלו ממקורות אחרים הרחיבה את הפער בסך שעות עבודתם של כוחות ההוראה בבתי הספר היסודיים בין החינוך הממלכתי-דתי לשאר חלקי מערכת החינוך, ובמיוחד לחינוך הלא-יהודי.
הממצאים העולים מהסטטיסטיקה התיאורית זכו לאישוש באמידות מרובות משתנים של השעות לכיתה ולתלמיד המוסברות על ידי זרם החינוך, האזור הגיאוגרפי שבו שוכן בית הספר, גודל בית הספר והרקע החברתי-כלכלי של התלמידים.
